Hasta hace poco la construcción de procesos de desarrollo local era algo inexistente en la agenda de los diversos actores de la Cooperación Internacional para el Desarrollo (CIPD). El desarrollo era concebido en su esencia como algo de carácter exclusivamente nacional y, por consiguiente, tarea indiscutible sólo de los gobiernos centrales, a quienes les correspondía el protagonismo absoluto en la promoción del cambio económico y social que implicaba el camino para lograrlo.

En correspondencia con esta visión tradicional, los espacios subnacionales que conforman el Estado simplemente eran concebidos y confi gurados a semejanza y/o como soporte del mismo. Los gobiernos locales y, en específi co, los municipales en lo absoluto tenían algo que ver con acciones para promover el desarrollo. Su papel era exclusivamente de simples observadores aún en aquellas políticas, programas o proyectos que directamente los afectaban (polos de desarrollo, enclaves maquiladores, ciudades industriales, desarrollo de puertos, urbanización selectiva, etcétera). En este marco, el territorio nacional se consideraba como un todo y, por tanto las políticas de carácter nacional harían reducir el desarrollo desigual y los desequilibrios regionales mediante la reasignación territorial de los recursos públicos. Siendo entonces el gobierno central el encargado único y absoluto de dirigir los procesos de desarrollo y de homogeneizar los niveles de bienestar.

La cooperación dirigida a los países del Sur se concebía, así, como una política entre gobiernos nacionales, en particular, entre sus instituciones centrales que producían las condiciones técnicas, económicas y financieras necesarias a fi n de transitar por la misma senda que han pasado los países industrializados en su camino al progreso. De acuerdo a lo anterior, las intervenciones de ayuda al desarrollo instrumentadas en las regiones y/o en las localidades de un determinado país utilizaban instrumentos de arriba hacia abajo. No existían enfoques de desarrollo regional y mucho menos de desarrollo local, lo que prevalecía eran políticas regionales, en cuyo marco la región existe de acuerdo a los impactos que sobre ella tienen las políticas económicas y sectoriales a instrumentar, primero, por el enfoque de crecimiento económico y, posteriormente, por el de modernización. Los resultados de lo anterior no fueron positivos en términos territoriales, pues una serie de regiones y localidades quedaron subordinadas al desarrollo nacional y las desigualdades regionales no se superaron.

Sin embargo, esto se encuentra en fase de cambio. Como se observa a lo largo del presente trabajo, a partir de los años 70, la visión estatocéntrica y vertical que durante tanto tiempo marcó los lineamientos de la cooperación para el desarrollo necesariamente se fue transformando por una serie de factores: el agravamiento de viejos problemas y la emergencia de nuevos muchos de ellos producto de las externalidades negativas del proceso mismo de desarrollo; el advenimiento de ciertos cambios de orden político, económico y social en el sistema internacional como al interior de las naciones; el surgimiento de nuevos actores y la importancia que adquieren nuevas zonas geográficas que, en conjunto, plantean enfoques de desarrollo distintos al dominante; y como una
externalidad positiva del desarrollo la revalorización, ante un proceso de trasnacionalización y globalización de la economía, de aquellos enfoques que provenientes de la economía y la sociología urbana como de la economía regional revalorizaban la dimensión territorial del desarrollo.

Será a partir de dichas transformaciones como se irá incorporando la dimensión local del desarrollo en las estrategias tradicionales de colaboración entre países y, con ello el desarrollo local se convierte en una alternativa para dar respuesta a todos aquellos problemas y contradicciones que los enfoques estatocéntricos y verticales no han sido capaces de resolver con respecto a las problemáticas locales. Al mismo tiempo, resulta ser una buena metodología para desencadenar procesos endógenos de desarrollo frente a la dinámica que el espacio local adquiere como resultado de los cambios en el sistema productivo y económico a nivel internacional.

En este marco, el presente trabajo plantea que el desarrollo local no sólo como resultado de la evolución en la concepción y praxis del desarrollo, sino también como producto de las externalidades positivas y negativas que en sus fases de creación y destrucción el desarrollo conlleva, es valorizado desde la cooperación internacional tanto por los efectos desequilibrantes de la pobreza que en los espacios locales han dejado ciertos cambios económico-estructurales, como por los desafíos de competencia económica-productiva que impone la globalización a nivel territorial. Pero también dadas ciertas experiencias referenciales sobre las respuestas que los espacios locales han dado a una diversidad de problemas del desarrollo, hay una intención desde la cooperación internacional de desarrollar localmente, creando aquellas condiciones que en otras realidades han tenido resultados positivos.

Es por ello que el desarrollo local es cada vez más un objetivo en las políticas y programas de las agencias bilaterales y multilaterales de cooperación, las cuales, desde hace unos años, han favorecido intervenciones para desencadenar procesos de desarrollo a escala local, o bien para paliar los efectos contraproducentes que el proceso evolutivo del Desarrollo -vía el ajuste estructural o la globalización- ha tenido en los ámbitos subnacionales de los Estados.

Como parte de estas acciones, los países miembros Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), agencias bilaterales y multilaterales, organizaciones no gubernamentales para el desarrollo y otros agentes cooperantes han incorporado en sus políticas de cooperación el fi nanciamiento a programas y/o proyectos que incidan directamente en los procesos de descentralización de políticas de desarrollo, fortalecimiento de los gobiernos locales, apoyo a la gestión pública local, impulso a iniciativas locales de desarrollo, intercambio y experiencia de información; incorporación de tecnología para la gestión municipal, la transversalidad del enfoque de género, principios de la Agenda Local 21, desarrollo urbano, así como políticas de lucha contra la pobreza y la exclusión social y la promoción de la cohesión social y otras líneas de desarrollo como mejoramiento de la vivienda, de los niveles de educación, de servicios de salud, etcétera. En sí una variedad de temas cuyo componente fundamental es el ámbito de lo local.

Ahora bien, la aceptación cada vez más amplia que la escala geográfico-territorial del desarrollo local se circunscribe al municipio, ha hecho que una gran cantidad de temas se municipalicen, provocando con ello un alto grado de responsabilidad del gobierno local en su conducción. Lo anterior ha motivado, necesariamente, la valorización del espacio municipal de gobierno y de los distintos actores públicos y sociales que en su interior se interrelacionan, tanto en el diseño de estrategias de desarrollo desde lo local, como de estrategias de gobierno donde la gestión pública se descentraliza hacia los gobiernos subnacionales. A lo que se suma el reconocimiento que en el espacio local, las posibilidades de lograr consensos, identifi car demandas e incorporar la participación ciudadana en el diseño y ejecución de políticas públicas, son mucho mayores que en el ámbito nacional.

En ese sentido, las nuevas responsabilidades que en términos de su propio desarrollo se les presentan a los gobiernos locales del mundo, los ha obligado también a buscar alternativas e instrumentos innovadores de gestión y fi nanciación de su desarrollo en la cooperación internacional. Ello ha originado que muchos de estos municipios se vean emplazados a cooperar con sus pares en otros Estados; a propiciar esquemas de cooperación en redes con sus similares de otros países; a participar en asociaciones de gobiernos locales, o en hacer uso de la oferta de cooperación existente en las agencias bilaterales y multilaterales. La cooperación, entonces, se convierte en una herramienta de los municipios frente a los procesos de integración y globalización, al tiempo que resulta ser un instrumento para actuar frente a las demandas económico-sociales de sus ciudadanos.

La cooperación internacional para el desarrollo local ha signifi cado una contribución positiva a los tradicionales esquemas de cooperación vertical, centralistas, estatocéntricos, sectoriales, pues el desarrollo local nos lleva necesariamente a pensar e instrumentar el desarrollo de acuerdo a las especifi cidades y racionalidades particulares del espacio territorial que se enfoque. Asimismo, diversas formas de cooperación internacional para el desarrollo local, han modifi cado la estructura tradicional de donante- receptor, basando muchas de sus acciones y estrategias en el intercambio de experiencias sobre problemáticas comunes correspondientes a un entorno territorial similar.

Sin embargo, la cooperación internacional dirigida al desarrollo local también en su corta historia ha demostrado sus inconsistencias, sus limitaciones, sus obstáculos y sus difi cultades. Por una parte, porque los enfoques de desarrollo local empleados por los cooperantes, aún introduciendo algunas modificaciones, siguen reproduciendo en el nivel micro los mismos errores que se dan en la cooperación entre estados. Por otra, porque la asimetría entre las entidades territoriales, característica no sólo de los países subdesarrollados, conlleva a reproducir efectos distorsionadores en el equilibrio regional.

Es este panorama de claro obscuros y la importancia que la cooperación desde y/o para el desarrollo local de los municipios ha alcanzado en los últimos años, nos obliga a observarla con más detenimiento, analizando la importancia de la misma, las ventajas e inconvenientes respecto a las formas tradicionales de cooperación al desarrollo y, sobre todo, respecto a los resultados que la misma ha tenido en objetivos de fortalecimiento municipal y desarrollo local.

En ese entendido, este trabajo busca hacer un balance sobre las posibilidades y limitaciones que esta cooperación tiene para constituirse realmente en una herramienta complementaria para el desarrollo local.

Para ello, el libro se centra en estudiar el problema desde el contexto latinoamericano, al ser diversos países de esta región receptores de fondos de cooperación para el desarrollo local y, por otra, porque diversos gobiernos locales mantienen un gran dinamismo en la llamada cooperación
descentralizada. Pero también se considera importante hacer el análisis desde América Latina, por las consecuencias directas que la reestructuración productiva experimentada con el proceso de globalización económica y las concomitantes consecuencias de cambios institucionales como la reforma del Estado, han tenido en la valorización de los espacios locales de gobierno y en las políticas de desarrollo a su interior y respecto a las cuales la cooperación internacional no ha
quedado ajena.

Los municipios latinoamericanos, con ritmos y lógicas diferenciadas, han iniciado desde hace aproximadamente 25 años, la conducción de procesos de desarrollo económico-social y sustentable en sus territorios. Sin embargo, existen limitantes que obstaculizan el logro de estos objetivos estratégicos que varían de país a país o de contexto local a contexto local, en función de sus historias políticas, su situación económica, sus contextos institucionales de interacción y la conformación de sus sociedades como conglomerados complejos. En todo caso, el desarrollo local en la región se caracteriza, en particular, por grandes diferencias respecto a la capacidad institucional y fi nanciera de los gobiernos municipales para ser agentes de desarrollo; al tiempo que, en general, las diversas municipalidades tienen que enfrentar una serie de obstáculos como son: la pobreza generalizada y la exclusión social; la debilidad económica; las defi ciencias institucionales a nivel federal y local; así como relaciones intergubernamentales donde aún la redistribución de responsabilidades entre niveles de gobierno no está lo suficientemente sustentada en la asignación de recursos o los incentivos adecuados para que los gobiernos municipales puedan en efecto
convertirse en agentes de desarrollo. Siendo en dicho contexto en el cual opera la cooperación internacional para el desarrollo local, ésta es permeada por los mismos problemas añejos y estructurales y los mismos retos que el desarrollo local enfrenta en la región. Por ello, los contrastes entre municipios, regiones y países, se evidencia en la forma cómo participan en la cooperación internacional, pues por un lado se encuentran aquellos que la aprovechan al máximo y, del otro lado, se hallan aquellos municipios que más bien se convierten en objetos de la política de intervención.

Si bien en políticas de desarrollo local, existen involucrados diferentes actores públicos y sociales (universidades, empresas, sindicatos, organizaciones comunitarias, gobiernos nacional, estatal o municipal), este libro se centra en el papel del gobierno municipal y en su articulación con los distintos agentes que intervienen o pueden intervenir en dicha cooperación. El hecho de considerar al gobierno municipal como actor central, se debe a que es éste en su calidad de poder público local
al que le corresponde proponer un determinado rumbo de desarrollo y, a su vez, debe conducir políticamente a las fuerzas sociales involucradas, debiendo resolver los confl ictos de intereses. La segunda razón, es que por su naturaleza jurídica la autoridad municipal es la institución encargada de diseñar el plan de desarrollo municipal. Esta capacidad, que no la posee ninguna otra institución local, le otorga necesariamente centralidad ante los demás actores.

Frente a lo anterior, el análisis se enfoca en distinguir cuáles son las dificultades intrínsecas de los municipios latinoamericanos y en su articulación con los demás actores, para conformarse en sujetos propulsores de desarrollo local en el marco de la cooperación internacional. Esto, en aras de proponer las posibles líneas de acción para que dicha cooperación, efectivamente, se convierta en un instrumento más de políticas de desarrollo local que ayude a mejorar los resultados del mismo.

Por tal razón, la apuesta de este trabajo mediante el estudio del sistema internacional de cooperación para el desarrollo local en el contexto particular de América Latina, parte de cuestionarse sobre los problemas que los propios municipios enfrentan para conformarse en hacedores de políticas de desarrollo local en el marco de la cooperación internacional y a los efectos, por consiguiente, que este tipo de acciones de cooperación pueden tener en lograr objetivos de desarrollo local autosostenibles en realidades nacionales donde los municipios aún tienen una
frágil funcionalidad del marco legal, tienen escasos recursos fi nancieros y carecen de los conocimientos o habilidades técnicas para llevar a cabo el diseño y la instrumentación de estrategias de desarrollo.

Uno de los principios básicos que contempla la presente investigación es considerar la enorme heterogeneidad estructural entre los municipios latinoamericanos, pues esto permite hacer el análisis del municipio de acuerdo a su enorme diferenciación tanto sujeto como objeto de procesos de desarrollo local en el marco de la cooperación internacional. Proponiéndose la aplicación de respuestas diferenciadas de acuerdo a las necesidades de cada municipio en particular.

En razón de lo anterior, se reconoce que si bien las políticas orientadas a fomentar el desarrollo tiene objetivos y alcances distintos según se trata de la escala local o regional, o de algún municipio en particular, se considera que el desarrollo local constituye una nueva forma de ejecutar la intervención pública dentro de un esquema general. Y, así el desarrollo local puede ser considerado una política de Estado cuya cobertura administrativa y de diseño estaría dada por la instancia municipal, pero encajándose dentro del sistema de desarrollo regional y en las estrategias nacionales de desarrollo, no como una política centralizada que somete a todas las regiones sino como una política que busca convergencias estratégicas entre las distintas especifi cidades locales y
regionales, con base en principios de adicionalidad y subsidiariedad. De otra manera, la cooperación pudiera terminar benefi ciando únicamente aquellos municipios que parecen aprovechar perfectamente los procesos de integración y globalización en los que se encuentra inserto el Estado latinoamericano y, generándose proyectos asistencialistas sin ninguna posibilidad de asegurar un desarrollo duradero en aquellos municipios que parecen quedarse cada vez más rezagados.

En aras de lo anteriormente expuesto, este libro parte de señalar cuándo se abrió la vertiente local del desarrollo y de ahí del propio papel de los gobiernos municipales. En tal caso, señalar cuáles han sido las razones para que las agencias de cooperación se dirijan acciones de intervención sobre estas líneas; qué cambio en la concepción del desarrollo o en los resultados esperados para que se potenciarán líneas de acción en el ámbito del desarrollo local; cuál ha sido el rol de la cooperación internacional para el desarrollo en el ámbito local, y hasta ahora con las experiencias logradas en América Latina, cuáles son las principales dificultades encontradas, cuáles son las nuevas propuestas que en torno a los resultados han surgido, etcétera. En concreto, refl exionar sobre la gestión de la cooperación internacional para el desarrollo local.

De tal forma, mediante un análisis retrospectivo, el primer capítulo busca explicar al desarrollo local como resultado de la evolución misma del proceso del Desarrollo y de la propia concepción e institucionalización que de éste hace la cooperación internacional. Para ello, se reflexiona sobre aquellas ideas y enfoques teóricos y su respectiva concurrencia y secuencia temporal con diversas transformaciones y sucesos nacionales e internacionales que, en conjunto, son factores determinantes en la emergencia de la dimensión local del desarrollo en la cooperación. Traduciéndose, en los últimos años, en la revalorización de los espacios locales de gobierno como nuevos agentes de desarrollo y nuevos participantes en la cooperación internacional.

Una vez que se aclara el contexto en el cual emerge el desarrollo local en la cooperación internacional, en un siguiente capítulo se argumenta sobre el papel que guarda el gobierno local como eje articulador de sinergias en pro del desarrollo local, y el papel que en ese sentido le está correspondiendo jugar desde la cooperación internacional. Por ello, en dicho capítulo se analiza el significado que han tenido los cambios económico-político-institucionales en América Latina en la importancia que adquiere el municipio como ámbito de gobierno y agente de desarrollo a fi n de dar cuenta, en la segunda parte, del papel que éste tiene para el desarrollo local y el rol que está por tanto llamado a desempeñar en la CIPDL. Se pretende así ubicar el espacio y tiempo particular en el cual se reflexiona sobre la cooperación internacional para el desarrollo local; al tiempo que se integran los referentes conceptuales que nos aportan los elementos de estudio necesarios para que
en las partes siguientes del libro se puedan establecer las limitaciones y posibilidades de la CIPDL en la Región.

En el tercer capítulo se hace un recuento de las formas como se ha llevado a cabo la cooperación para el desarrollo local en América Latina, distinguiendo los temas priorizados; los actores participantes; de cómo participan, las modalidades de coordinación existentes entre los distintos actores y agentes involucrados. Asimismo, se señalan sus modalidades y tendencias, a través de la presentación de algunos casos indicativos, que van desde las experiencias de algunos municipios
de México, Brasil, Chile o Argentina que dadas sus características de desarrollo pueden fungir como oferentes, receptores y cooperantes de cooperación horizontal para el desarrollo local, hasta casos como los correspondientes a los países centroamericanos quienes se ubican como netamente receptores de recursos de cooperación internacional para el desarrollo local.

Con lo planteado en este capítulo, se tiene el marco de referencia para, a modo de conclusión, hacer un balance de los límites y potencialidades de la cooperación internacional que para el desarrollo local se ha impulsado en los últimos años en la Región, recuperando las vías alternas
de carácter descentralizado que han tomado un lugar importante para el desarrollo local, como aquellas experiencias provenientes de la oferta de cooperación de los países donantes y agencias de cooperación que han conllevado al fortalecimiento de procesos de descentralización y desarrollo local con resultados claroscuros en términos de convergencia en el desarrollo regional en ámbitos tan heterogéneos y divergentes como son los municipios de América Latina.