En la presente obra se aborda una de las funciones de la Administración Pública española más inexploradas, complejas e inmóviles y, por ello, de mayor interés para su estudio: la presupuestación pública de los Entes que conforman la Administración local.

El Estado autonómico que proclamó la Constitución española supuso aceptar una distribución vertical del poder público, dando participación en el mismo, además de a los órganos centrales del Estado, a otras entidades de distinto nivel: las Comunidades Autónomas, definidas por la autonomía administrativa y política; y las Provincias, Municipios y restantes Entes locales, que aunque formalmente dotados de la misma autonomía, nadie se atreve a equiparar con las anteriores, al menos en el presente. Y es que el régimen local español, a diferencia de aquél, se caracteriza por su tradición y complejidad, incardinándose en él una pluralidad de entes de distinta historia, naturaleza, potestades, tamaño y extensión; y, al mismo tiempo, por su cercanía al ciudadano. A su variada naturaleza y proximidad hay que añadir la ausencia de capacidad legislativa del poder local y, por consiguiente, su dependencia estatal y autonómica para lograr la autonomía efectiva.

En un Estado descentralizado territorialmente, la proclamación de autonomía a favor de los poderes subestatales necesita para perfeccionarse de la capacidad para planificar y gestionar su propio gasto, y del reconocimiento de un correlativo sistema de ingresos que lo sufrague. Así, nuestro ordenamiento de modo sucinto, y nuestra jurisprudencia constitucional de un modo más taxativo y contundente, han concebido el principio de autonomía como un término polivalente, cuya proclamación implica no sólo el derecho político a mantener un margen de independencia respecto al poder central, sino también la dotación de un sistema financiero y presupuestario propio a cada uno de los niveles territoriales, que les permita conseguir el objetivo de autonomía política y/o administrativa, y que demuestre solidez suficiente como para no caer en la seudo-autonomía o concesionismo. La experiencia demuestra que no hay construcción autonómica, ni gobierno/poder efectivo, sin un previo o simultáneo sistema económico que lo sustente, de ahí que las próximas reformas del régimen local, al contrario de lo que ha sucedido hasta ahora, se empiezan a anunciar como indisolublemente unidas a la revisión y adecuación de su sistema de gastos e ingresos.

Si, además, tenemos en cuenta que decidir la actuación económica pública es poco menos que orientar la política global de gobierno (ya que en el momento presente difícilmente encontramos un texto legislativo, una medida parlamentaria o una decisión gubernamental, que no tenga repercusiones financieras), es obligado concluir sobre la creciente importancia y complejidad y,
El Presupuesto resupuesto Local como Instrumento nstrumento de Gestión y Planificación Pública por consiguiente, sobre la necesidad de que el ordenamiento jurídico regule con suficiencia la ordenación del ingreso y del gasto de los Entes locales.

Sin embargo, la creciente importancia y complejidad de la institución presupuestaria no se ha visto seguida de formulaciones científicas centradas en el ámbito local (máxime desde una perspectiva global e integradora). Por ello al comienzo de esta introducción hablábamos de un campo inexplorado, y es que en un Estado estratificado en distintos niveles de gobierno y administración, puede suceder que el legislador y la doctrina especializada muestren mayor preocupación por la organización y el funcionamiento económicos de un nivel sobre los demás. Esto es lo que ha ocurrido en el caso español, donde la doctrina moderna, siguiendo la prioridad del legislador, ha atendido de modo preferente el desarrollo de las Comunidades Autónomas, quizá por la novedad que supuso su aparición en la esfera política; al tiempo que mantenía su interés en la gestión pública estatal, que se ha considerado, al menos hasta fechas muy recientes, como punta de lanza de muchas innovaciones que, seguidamente, repetían los operadores autonómicos, y, con mucha mayor tardanza, acogían los Entes locales. El hecho de que la economía pública local constituya un terreno poco tratado científicamente, condiciona un estudio como el abordado aquí, precisamente por la dificultad de encontrar tratados monográficos sobre la cuestión, pero añade la gratificación de convertirse en uno de los pocos trabajos de análisis especializado.

Esta sequía doctrinal resulta paradójica con la atención que en los últimos años han recibido la institución presupuestaria y la financiación pública desde el ordenamiento jurídico (han aumentado cuantitativamente las disposiciones normativas, y su aplicación requiere cada vez más capacidad técnica), y desde la propia sociedad (los medios de comunicación públicos se hacen eco de los debates y de las políticas presupuestarias y fiscales de los grupos que conforman el espectro político, al tiempo que los ciudadanos tienen mayor acceso y conocimiento de las medidas tributarias que les afectan y del empleo de esos recursos públicos, llegando incluso a participar en su elaboración y debate mediante iniciativas individuales o colectivas); y justifican la necesidad de que las disciplinas y la doctrina científicas presten mayor atención al estudio y planificación de la actividad económico-pública y, en el caso que nos ocupa, de la local.

Por ello, para abordar el análisis del presupuesto local, además de la recopilación y lectura de las escasas publicaciones centradas en el sector público local, hemos tomado como referencia otros trabajos generalistas sobre el presupuesto público, si bien observándolos con las reservas y particularidades que presenta el régimen local. Junto a ello, se ha realizado una labor de campo mediante el estudio y tratamiento de ordenanzas, reglamentos, planes sectoriales, prácticas y experiencias desarrolladas por distintas Administraciones locales.

Junto al interés propio del tema tratado, existen razones particulares que me han llevado a desarrollar el presente trabajo. Mi dedicación profesional en los servicios económicos-financieros de una Entidad local, donde el presupuesto se utiliza como instrumento de trabajo, me ha permitido ser testigo directo de su insuficiente regulación, pero también de sus potencialidades para aportar soluciones prácticas en el ejercicio público local y, por tanto, de la necesidad de abordar el presente análisis.

El contenido de la obra se estructura en cuatro partes, precedidas de la presente introducción. La primera parte nos introduce en la dinámica económica de los Entes públicos y en el presupuesto como entorno en el que desarrollan su actividad. Así, se analiza el concepto y significado del presupuesto para el conjunto del sector público (no sólo para el subsector público local), su tradición y evolución histórica hasta su significado actual, y los principios que constituyen la esencia de esta institución.

Una vez situados en contexto, descendemos a conocer el sistema presupuestario local específicamente, para lo cual hemos enfocado el presupuesto desde una triple perspectiva: el aspecto material, en el que se analiza el presupuesto como documento (¿qué lo integra?); el aspecto formal, donde hacemos un recorrido por todo el ciclo presupuestario, desde su formación hasta la rendición de sus resultados; y el aspecto dinámico, en el que se expone el presupuesto como un instrumento de gestión para la consecución de los fines públicos de competencia local.

En la tercera parte, abordamos las potencialidades del presupuesto como instrumento de gestión, organización y planificación pública. Tradicionalmente el presupuesto se ha observado en el ámbito local como una “carga” administrativa, cuya única virtualidad era la de convertirse en herramienta para el control de la acción de gobierno. Sin embargo, en los países anglosajones el presupuesto se ha observado ab initio como un instrumento de gestión (y, más recientemente, de planificación económica), de efectos trasversales; y útil para elaborar y llevar a efecto las políticas públicas. Por ello, en esta parte, ponemos en relación la idea de presupuesto y planificación pública, y defendemos el nuevo papel que debe jugar el presupuesto en el actual contexto de modernización de la Administración local.

Pero, más allá de este análisis positivo, el conocimiento empírico de la realidad local ha puesto de manifiesto las carencias del ordenamiento vigente para conseguir un sistema presupuestario autónomo y eficiente. En principio, esta incapacidad resultaría achacable al legislador (estatal y/o autonómico) como artífice del marco jurídico, sin embargo, en el presente tratado, se ha revelado, también, la infrautilización del presupuesto como herramienta de gestión en manos de los órganos de la Administración local, lo que incumbe en exclusiva a esta.

A pesar del panorama expuesto, no concluimos de modo desalentador, puesto que, al mismo tiempo que denunciábamos ese escaso uso de la capacidad normativa y de la potestad de autoorganización local, se muestran las potencialidades del presupuesto como instrumento de planificación pública local. De ahí que hayamos completado el análisis proponiendo una serie de medidas más o menos novedosas en el ámbito presupuestario local, algunas de las cuales requieren la intervención de los otros niveles de gobierno territorial (y que, en general, implicarían revisiones o adaptaciones del ordenamiento local por el legislador estatal o autonómico –según el régimen competencial–), pero otras son responsabilidad exclusiva del operador local, pudiendo adoptarse autónomamente. Además, estas últimas, presentan un mayor atractivo para el actor local, por cuanto supondrían cambios organizativos y funcionales que, por la reducida dimensión de la Administración local respecto a sus coetáneas, pueden adoptarse de modo más o menos inmediato, convirtiéndose así, en un catálogo de recomendaciones prácticas de gran utilidad para los profesionales que desempeñan su labor en este sector.

Finalmente, no podemos pasar por alto la oportunidad de la materia tratada, y es que la disciplina presupuestaria es actualmente objeto de nuevos planteamientos. Así, en primer lugar la Ley General
El Presupuesto resupuesto Local como Instrumento nstrumento de Gestión y Planificación Pública de Estabilidad Presupuestaria, apostando por la consagración del principio de estabilidad como criterio motor de la economía pública; y seguidamente la Ley General Presupuestaria, imponiendo la gestión por objetivos, y consagrando los principios de eficiencia y eficacia en la asignación de los recursos públicos –como criterios tan exigibles como el de legalidad–, han permitido superar la visión clásica y empobrecedora del presupuesto como mero compendio de gastos e ingresos para disciplinar la acción de gobierno, y mostrarlo como herramienta de gestión pública, y como instrumento de planificación, útil para la puesta en práctica de las políticas públicas.

Este nuevo escenario que se adivina en la economía pública, y particularmente en la local, no sólo justifica un análisis como el abordado en la presente obra, también permite pensar en la sostenibilidad y futuro de la materia para ser acogida con mayor dedicación por la doctrina y las disciplinas científicas. Amén.