El libro que el lector tiene entre sus manos, y que tengo el gusto de presentar, constituye, sin
lugar a dudas, una clara y rigurosa respuesta a muchas de las claves del Gobierno de la ciudad en
América Latina, en una época en que, precisamente, los procesos de descentralización en curso
en muchos países han despertado el interés de los gobiernos y de los expertos para afrontar los
retos que este presenta. Pero para poder, como me solicita la autora, poner en contexto la obra
voy a referirme de forma previa a la situación actual de gobierno de la ciudad en América Latina
para, a continuación, abordar la temática del libro y la trayectoria, especialmente interesante en
relación a la obra, de la autora.

1. EL CONTEXTO DE LA OBRA: LA SITUACIÓN DEL GOBIERNO LOCAL EN AMÉRICA LATINA.
En las últimas décadas los Gobiernos locales en América Latina, y puede decirse que en casi
todo el mundo –en el caso de España a partir de la transición democrática y a lo largo de los años
80–, han asumido nuevas funciones y nuevos servicios a proveer. Los Ayuntamientos se han
visto obligados a generar toda una serie de dinámicas nuevas, que incluían la gestión de procesos
complejos, con el objeto de afrontar los nuevos retos que les planteaba la sociedad y que les
demandaban en forma creciente los ciudadanos.

Suplir la carencia de infraestructuras de todo tipo y establecer o extender la prestación de
servicios se han convertido en los ejes prioritarios de la gestión política y técnica. Sin embargo,
las estructuras administrativas de las que estaban dotados los municipios no eran suficientes
para abordar estas nuevas tareas, muchas de las cuales requerían un planteamiento que iba más
allá del mero ejercicio de potestades administrativas y de la mera administración de derechos
propia de etapas anteriores.

Lo cierto es que dicho proceso se ha realizado, específicamente en América Latina, en medio
de una deficiente articulación institucional y financiera de los municipios que se manifiesta en
cuestiones de envergadura como su incapacidad económica e insuficiencia financiera para prestar
servicios básicos y atender no a la renovación, sino ni siquiera al mantenimiento de la infraestructura elemental, añadida a su ausencia en la definición de las grandes políticas del Estado.

La deficiente articulación institucional de la que hablábamos se va a manifestar y va a afectar
al manejo cotidiano de la agenda pública en cuestiones tan simples pero tan precisas para dar respuesta a los problemas a los que se enfrentan cómo: la difícil y, en ocasiones, onerosa articulación política; las excesivas reglas formales de procedimiento debidas a la desconfianza; controles inútiles; necesidad de una auténtica justicia administrativa; las normas sobre personal
basadas en el mérito se eluden con excesiva frecuencia y se detecta una ausencia de memoria
institucional por la alta rotación en los ejecutores de las políticas; existe un importante déficit en
la planificación y ejecución presupuestaria; y, por último y sin intención de agotar los temas que
podrían ser apuntados, se mantiene una importante informalidad, es decir, subsiste una gran
distancia entre las reglas aparentes y las formales.

De otro lado, es de destacar la crisis financiera que, con carácter general, han de enfrentar
éstos y que se ve agudizada en los momentos actuales. En efecto, la crisis económica que se
deriva del cambio estructural que se produce en los mercados internacionales afecta a las empresas
y a sus beneficios, lo que unido a la mayor facilidad para la transferencia de capitales y la
evasión impositiva con la consiguiente reducción de recaudación en las arcas públicas y,
específicamente en lo que nos importa, en las arcas municipales (por ejemplo, una gran empresa
puede reducir fácilmente sus obligaciones impositivas declarando a sus sedes como simples
filiales y estableciendo nuevas centrales en países con un sistema impositivo más beneficioso).

Pero además dicha dinámica de cambio se ha desarrollado en un doble sentido que discurría
de manera paralela. Por un lado, los municipios veían en la correcta gestión de los servicios un
mecanismo de legitimación, y por el otro, la ciudadanía era cada vez más exigente y más consciente
de su condición de ciudadano. Probablemente por este motivo, estos últimos años los
esfuerzos municipalistas se han concentrado, de un lado, en la aspiración de consolidar las
competencias que debían desplegar y, de otro, en buscar nuevas formas de gestionarlas correctamente.

Más específicamente, a lo largo de la década de los noventa, se puso el acento en una cierta
sofisticación de los procesos de gestión. La presión ejercida desde la ciudadanía se incrementó
y, simultáneamente, un cambio en el entorno económico de las administraciones públicas generó
la necesidad de establecer criterios restrictivos en materia presupuestaria y gasto público. Ello
imposibilitó continuar con el ritmo de extensión de prestaciones y, con ello, la necesidad de
optimizar y racionalizar la gestión. Fue la etapa del management, de la introducción, y la casi
adoración en muchos casos, de modelos originarios de la empresa privada. Se generó un gran
interés por los mecanismos de control de la eficiencia y la economía propios de los países de
tradición anglosajona y se inició más decidamente la búsqueda de sistemas de participación de la
ciudadanía (consejos sociales, NIPs...).

Puede decirse, de esta forma, que en los países desarrollados las reformas de los años ochenta
y principios de los noventa pusieron el acento en las instituciones administrativas, no ya para
gestionar la expansión del Estado de bienestar, sino su contención o reducción. Los reformadores
concentraron su esfuerzo en cambiar las instituciones para descargarlas de responsabilidades
públicas. La organización, los mecanismos de asignación de recursos, la gestión del empleo
público, los procedimientos administrativos, las relaciones de la Administración con el mercado
y con los ciudadanos, han sido ámbitos institucionales prioritarios de estas reformas. Sin embargo,
en esta misma época, es discutible que las instituciones administrativas en los países latinoamericanos hayan sido el objeto principal de las reformas. En estos casos, la presión por la
estabilización macroeconómica ha llevado a reformas sustanciales de políticas económicas, principalmente orientadas al ajuste fiscal, que han tenido fuertes repercusiones sobre las instituciones administrativas. Ahora bien, achicar y recortar no equivale a reformar y el resultado ha sido un Estado más pequeño, pero también más deforme e inadaptado para ejercer las múltiples
responsabilidades que continúa asumiendo.

En la actualidad, y tras este proceso, en la mayoría de los países de América Latina, con más
dificultades que ventajas como decimos, los municipios han asumido por completo su rol de
administraciones locales, de organizaciones prestadoras de servicios públicos, pero han perdido
buena parte del contenido político que deberían desplegar como nivel de gobierno y han descuidado
el ejercicio de expresión democrática que debe plantear todo poder público. En definitiva,
los entes locales se han convertido esencialmente en entes gestores, difuminándose su discurso
político y perdiendo peso, en consecuencia, en la estructura institucional de distribución de
competencias y toma de decisiones. A menudo parece haberse olvidado que tan importante
como la correcta gestión, lo es el posicionamiento político e ideológico de los entes locales,
como parte de la estructura del Estado, ante cualquier problemática o debate público. Ciertamente,
y aun cuando la centralidad del Estado ha venido relegado a los gobiernos locales a meros
ejecutores de políticas adoptadas en otros niveles de decisión y ha condenado a los municipios a
dedicar sus mejores recursos a superar los problemas más acuciantes, es preciso retomar un
nuevo impulso del Gobierno local. Hasta este momento, el corto plazo ha impedido visiones de
más largo alcance cuya formulación en estrategias operativas puedan elevar al gobierno local a la
altura de los desafíos provocados por la globalización.

Este hecho, coincide por demás e interactúa con un debate abierto en los últimos años sobre
la ampliación y el alcance de las competencias, fundamentado en el principio de subsidiariedad y
amparado en los modelos nórdicos de vertebración territorial, aspiración de otro lado que entra
en conflicto con la insuficiencia de recursos y con la falta de autonomía en el gasto imperantes.

En este último debate no sólo se cuestionan aspectos vinculados a lo que podríamos llamar
"funcionamiento", sino que las voces críticas se extienden hasta poner en duda la idoneidad de
las estructuras políticas actuales como mecanismos de respuesta a las necesidades de los entes
locales.

Desde este punto de vista, y en el comienzo de este siglo, a nivel teórico se están gestando dos
visiones en orden a recuperar el papel de la política en el Gobierno local que el futuro dirá si son
o no excluyentes entre sí. Por un lado, encontramos lo que podríamos considerar liderazgo
político o en términos más radicales "conducción de la comunidad". Este liderazgo es aquel
caracterizado por la definición desde un punto de vista ideologico de los problemas, prioridades
y agenda de la ciudad. Nos encontramos así, con un modelo que prioriza la toma de decisiones
desde el gobierno municipal y se concreta en la elaboración de planes estratégicos y marcos de
futuro para la ciudad. Es un modelo que puede permitir más o menos participación ciudadana y
donde el control de la decisión final tomará especial relevancia. Es legítimo en tanto que quien
aplica y decide es un gobierno elegido democráticamente en función de un programa y una
ideología concretos.

Por otro lado, y más desde la teoría innovadora que desde la experiencia práctica, surge un
modelo que podríamos llamar de "arbitraje". Se concreta en un modelo en que el Gobierno local
adopta un tono más mediador, en la asunción, por parte del gobierno municipal, de un rol de
concertación entre los intereses de los diferentes sectores sociales de la ciudad. Se trata, pues,
de un modelo caracterizado por una definición de la agenda y un mecanismo de toma de decisiones
mucho más participativo y de perfil negociador. En este caso, el objetivo final es el consenso
y la implicación de los agentes sociales en el futuro y el desarrollo del municipio. La adhesión a
las normas aprobadas por todo el mundo. La legitimidad del modelo viene dada por un mayor
grado de gobernabilidad.

Evidentemente, estos dos modelos no son puros ni reales, pero permite plantear, a partir de
una visión conjunta de ambos, cuales pueden ser los retos que ha de enfrentar un liderazgo local
en el presente siglo en América Latina. Y es precisamente éste uno de los grandes logros que el
presente trabajo plantea permitiendo, y aportando para ello instrumentos y herramientas, la conciliación realista y necesaria entre ambas visiones. Pero aún cabe decir algo más sobre el mismo
ya que, aunando ambas visiones, permite además establecer un nuevo paradigma en el gobierno
de la ciudad al que voy a referirme a continuación con especial hincapié en su aplicación al caso
de la ciudad latinoamericana.

2. LAS POLÍTICAS DE CIUDAD Y EL NUEVO GOBIERNO: LA TEMÁTICA DEL LIBRO PRESENTADO
El crecimiento, en cierto modo incontrolado, de muchas ciudades en América Latina ha ido
degradando poco a poco también los espacios urbanos. Las superficies habitadas han aumentado
sin otros límites que los impuestos por la situación geográfica. La necesidad de largos desplazamientos se ha convertido en un problema de primera magnitud. La multiplicación de los medios
de transportes individuales y colectivos y la desordenada gestión de los residuos han agravado,
a su vez, los índices de polución. La dotación de equipamientos –viviendas, estructuras
sanitarias y educativas– ha ido casi siempre detrás del crecimiento demográfico y la aparición de
cinturones de pobreza, la consiguiente violencia e inseguridad, y una cierta desarticulación estructural y geográfica del territorio es un lugar común en muchas de las ciudades de América
Latina.

Asumir los desafíos que imponen grandes aglomeraciones urbanas y una prestación de servicios
adecuada exigen una renovada visión del espacio local. Y es que, efectivamente, los espacios
geopolíticos locales y una nueva gestión urbana son escenarios que posibilitan una mayor
democratización y desarrollo local. Las políticas de desarrollo territorial pensadas sobre esquemas
heredados del pasado ya no son adecuadas. Hoy el territorio debe ser repensado y redefinido
y, con ello, también la estrategia de sus actores. La reinvención del territorio es parte de la
respuesta de las sociedades locales a los retos de la globalización.

En efecto, la competitividad económica global y el progreso de los medios de comunicación
definen nuevos territorios de geometría variable que tienden a concentrar la población en aglomeraciones territoriales, parcialmente discontinuas, de gigantesca dimensión y de una gran complejidad institucional. Esta nueva estructura territorial desborda con creces los límites de la ciudad entendida como municipio, transformándose en una realidad territorial no contemplada
suficientemente por el sistema jurídico-institucional. En estos territorios es aún más preciso
definir un mayor esfuerzo en todas las políticas de integración y atención sobre aquellos sectores
de sus poblaciones, que, desde el punto de vista de la lógica implacable del sistema, son
considerados funcionalmente irrelevantes y socialmente como perturbadores.

Hoy sabemos que la competitividad internacional de un país va a estar determinada en gran
medida por la productividad y la capacidad de innovación de sus áreas de aglomeración económica.
Las áreas urbanas funcionan así como centros de alto rendimiento económico que determinan
que la globalización no implique una pérdida del papel de lo local que se ve fortalecido en
la medida en que se potencia la integración territorial de actividades y en que las ciudades son
parte de un sistema de centros que compiten por la radicación de factores económicos.

Las ciudades, de este modo, han de competir, al menos, en tres dimensiones diferentes generando
para ello infraestructura urbana y social:
a) La competencia por el potencial productivo: es decir mejorar su posición competitiva dentro
de la división internacional del trabajo por medio del fomento a la radicación o expansión de
complejos productivos o de empresas fuertes y competitivas en el ámbito internacional.
b) La competencia por el potencial de consumo: las ciudades –y los municipios menores dentro
de áreas metropolitanas– intentan mejorar su competitividad atrayendo a estratos de alto poder
adquisitivo y, por ello, con mayor capacidad de compra.
c) La competencia por las funciones de conducción económica: es decir, mejorando su
competitividad por medio del asentamiento de las funciones económicas y políticas claves
tales cómo: 1) desarrollo de una infraestructura de comunicación y transportes adecuada; 2)
ampliación de la oferta disponible de suelo y edificios adecuados para las instalaciones productivas.

La competencia entre ciudades se establece generalmente en términos de especialización
en aquellas de sus condiciones en las que aparecen con ventaja comparativa y desarrollando una
política de promoción exterior basada en esa especialidad. De todas forma, es preciso advertir
sobre una visión "simplista" de la competitividad a través de inversiones públicas ostentosas. La
simple realización de un museo (tomando como modelo la experiencia del Guggenheim) no pone
a una ciudad en los circuitos turísticos mundiales, ni estar en éstos significa necesariamente el
éxito de una estrategia integral y exitosa a largo plazo. 

En cualquier caso, como ha puesto de relieve BATLEY3, inclusive municipios pequeños y
medianos que no gozan de una posición global o regional, sin embargo pueden tener una efectiva
posición en este contexto y son prósperos sobre la base de funciones manufactureras locales, de
procesamiento o de servicios que sólo están vinculadas en forma vaga y en última instancia con
la economía global. En definitiva, pequeños y medianos municipios no insertados en la economía
global pueden obtener sin embargo, a través de procesos de desarrollo local en colaboración con
los agentes sociales, cierta prosperidad con base en la explotación de su propio desarrollo, en
conexión con otros municipios de su espacio territorial y valorando los elementos que benefician
a los mismos.

De otro lado, la proximidad geográfica determina que ciertos tipos de ciudades se configuren
como puntos centrales de áreas de influencia cada vez mayores, de tal forma que dicha circunstancia
que, en principio, podría potenciar una competencia se convierte en un factor de cooperación
importante para el desarrollo de proyectos que benefician a toda la región. En definitiva,
como han resaltado BORJA y CASTELL4, esta dinámica de competencia juega un importante
papel en la consolidación del sistema urbano mundial y se expresa, en definitiva, en la creciente
internalización de las ciudades y en su peso creciente en las relaciones internacionales y redes
interurbanas.

De otro lado, es preciso apostar por una revisión sobre las nuevas fronteras de la gestión
urbana para situar a cada municipio en condiciones de afrontar la competición global de la que
depende el bienestar de sus ciudadanos. Puesto que las actividades estratégicamente dominantes
en todos los planos están organizadas en redes globales de decisión e intercambios, se hace
preciso consolidar tanto un sistema de redes de ciudades como de participación directa en la
construcción de un mundo donde los canales tradicionales de regulación internacional tienden a
ser incompletos. Ello permitiría, en un mundo sometido a un alto ritmo de cambios, una cierta
permanencia en el tiempo de una línea de actuación, ya que la existencia de compromisos exteriores permite superar las contingencias coyunturales.

Pero, precisamente, por ello es imprescindible reflexionar sobre diversos puntos. Es precisa,
como propone la autora, la definición de un proyecto de ciudad, pero a través de una planificación
integral, responsable, democrática y estratégica que vaya más allá de los planes de desarrollo
urbano con la intención de crear espacios urbanos de alta calidad. Al respecto, es preciso
pasar de los proyectos urbanos, que en mayor o menor medida, responden a una demanda
ciudadana y cuya satisfacción puede ser relevante, a integrar a éstos dentro de una política
coherente que responda a una visión de ciudad y a un proyecto de ésta.

Y esta idea comporta, por tanto, la necesidad de definir la estrategia de la ciudad5. Una estrategia
que abordando aspectos como el territorio y las infraestructuras, las actividades económicas,
la sociedad y el Gobierno ha de ser capaz de implicar a los actores con capacidad de actuar
y transformar el espacio urbano, unificar sinergias positivas en el conjunto de los proyectos y
actuaciones que definirán la ciudad, priorizar actuaciones en el espacio público, generar nuevos
proyectos e ideas y articular los objetivos y planes de acción.

De ahí la virtud del libro que el lector tiene entre sus manos ya que representa una guía ágil,
sugestiva, y creo que se puede añadir, atractiva para poner en marcha este proyecto de ciudad
que estimamos necesario. Y realizado, por demás, desde la experiencia práctica de haber participado en diversas y variadas actuaciones urbanas que dotan al libro, por ello, del acqui acumulado en la experiencia.